环保部科技标准司司长熊跃辉：环保标准执行不到位是根本原因

中国环保网讯:如今环境情势日趋严重。去年，在担负环保部华北环境保护督查中心主任5年以后，熊跃辉转任环保部科技标准司司长，工作重心从环保督查1线转向推动环保科技进步和环保标准的制定落实。

出任环保部华北督查中心主任之前，熊跃辉就曾担负原国家环保总局环境监察局副局长。这些年，随着我国环境问题逐步突出，正是国家环境督查体制改进与督查力度提升明显的关键时期。

有人说：现在的环境保护是“不缺技术缺良知，不缺标准缺履行，不缺口号缺机制”。

治霾须先理清“源清单”

记者：你从华北督查中心主任转任科技标准司司长以后，屡次讲到要从科技角度重新梳理治霾思路。如何认识科学技术对治霾的意义？

熊跃辉：科技治理是1个抓“牛鼻子”的措施。简单说，就是利用科技进步提高生产力水平，使得排污产业、企业减少排放，提高资源综合利用程度。如果资源能得到充分利用，污染物就减少了。

从科学的角度说，雾霾治理的目标简单而明确，那就是主要控制煤炭的消耗。我国现在的煤炭产量约40亿吨，唯一少部份出口，大量是国内消耗。煤炭的开采、运输、消耗进程中，会产生大量的颗粒物、PM10，也就是构成雾霾的主要成份。所以，治霾重要是 “控煤”。

“控煤”首先是减少消耗，但强行削减煤炭产量和消耗量，需要斟酌现阶段我国经济社会发展的承受力。比如，我国电力事业的60%~70%要消耗煤炭，而现阶段火电还占据极大比重。煤炭、石化能源还是经济、社会发展的基本物资基础，不可能在总量上1下子减得太多。

北京现在年消耗2000多万吨煤，到2017年得减少到1300万吨；河北省煤炭消耗是3亿多吨，到2017年要削减4000万吨。这依然是有限的，就得依托科技进步提高煤炭、石化能源利用的清洁程度和效力，以减少能源消耗对环境的污染。

记者：说到科技治霾，首先就需要弄清雾霾的科学成因。

熊跃辉：霾的构成是很清楚的，3个要件：静稳天气，80%以上的空气湿度，和1定时空内的颗粒污染物浓度。难度是如何准确弄清污染物的来源、成份，这样才能从源头上控制。

各地情况还存在不同。比如，北京雾霾的来源与廊坊、保定、石家庄的雾霾来源未必是1样的。

环保部2013年10月出台了“清洁空气研究计划”，首先就是对污染物的“源解析”，理出“源清单”。打比方说，机动车尾气贡献了多少、燃煤电厂贡献了多少、工地扬尘贡献了多少，等等。如果不能从科学角度尽快摸清雾霾来源，治霾就没有针对性。

记者：当前“源解析”存在技术难度吗？

熊跃辉：环保部主要是推动出台“源解析”的方法和标准，然后各地根据方法实地检测，拉出“源清单”。检测的技术难度很高。

就全国范围来讲，雾霾治理也不但是治理PM2.5、PM10。华北、长3角地区的主要污染物确切是细颗粒物pm2.5、PM10，但在珠3角地区，主要污染物就不但是颗粒物了，还有臭氧。

根据2012年国务院最新颁布的《环境空气质量标准》，臭氧也是6项必须评价的空气指标之1，对人体的危害不亚于PM2.5。

PM2.5相对还好治，真正做到控制燃烧、提高油品质量就行，但是臭氧很难治。臭氧的主要来源是VOC（注：指可挥发性有机物），VOC有1000多种，触及印刷、油墨、涂料、家具喷涂、汽油挥发、餐饮油烟等等平常生产生活的各个方面，而且大多是无组织排放，在平常生活中常常看不见摸不着。所以，VOC的治理难度就更大。

记者：大众都在关注雾霾，对这个问题好像还没有引发足够的认识？

熊跃辉：这方面的差距更大，人们看得见雾霾，看不见臭氧。对VOC的治理，可以说现在是“老百姓缺认识、政府缺重视、监管部门缺标准、缺检测方法”。臭氧的治理也是我们当前“清洁空气研究计划”的主攻方向，如果现在不加强认识，过两年跟现在面临的雾霾问题将是1样的。

河北200多家钢铁企业只有几家达标

记者：针对雾霾治理和污染物排放，国家和环保部门已出台了1系列措施，这些措施靠甚么去落实？

熊跃辉：最重要的手段是严格标准。标准是根据当前行业的平均技术水平来设定的。比如，有的行业污染不是很严重，那末可能根据3分之2的企业能到达的水平来制定标准；有的行业产能多余，划线就会严1些。1方面，通过标准来淘汰落后产能，调剂产业结构；另外一方面，通过标准逼迫企业、产业实现技术进步。

比如说钢铁，我们要求钢铁烧结机机头的粉尘排放是40毫克/每立方米，机尾是20毫克/每立方米。但是，据估计，大概有5分之4的钢铁企业如果不加大技术进步和改造，很难到达这个标准。特别是河北现在的200多家钢铁企业，估计只有几家能在严格污染管理的条件下达标。

通过严格标准来提高企业的生产力水平、下降污染物排放，这是很多国家都用过且见效的手段。国家标准是技术法规，是环境保护、治理污染的红线，超出红线就是背法，这是具有强迫性的。

记者：标准早已制定，但履行仿佛1直都存在问题？

熊跃辉：这是问题的关键。我们不缺标准，缺的是履行不到位。

这有几种表现：1种是选择性履行，国家要考核的指标就履行。比如，地方在氮氧化物、2氧化硫等这几项考核标准上就认真抓，说究竟是为了给国家交差、交数据。

另外一种是根本不履行。比如钢铁业，我们曾排查发现，不要说现在收严以后的标准，就是过去的老标准，也有70%的企业达不到。现在我国的钢铁企业大多是背法而上，挣的就是牺牲环境的钱。

比如，生产1吨钢花在履行环保标准和污染治理上的本钱，大约要1百元，但我国1吨钢的利润最低时还不够买1瓶矿泉水。钢铁企业要到达环保要求，必定亏得1塌胡涂。所以，环保标准在1些地方可有可无，有的地方政府还把履行环保标准视为阻碍地方经济发展的绊脚石。

记者：像河北等1些省市，钢铁是地方的经济支柱，怎样能做到依托地方政府去监管钢铁产业污染？

熊跃辉：这就是问题的关键。对1些地方政府来讲，1是不管，1是不让你管。1家钢铁企业1年能给1个县贡献几个亿，他会去管？他能让你去管？

本来，除国家制定环保标准外，地方是有权制定地方标准的，但我们梳理发现，有3分之1强的省、市、自治区的人民政府没有1项对应的地方环保标准。国家标准的制定需要照保全国的情况，没法针对某些地方特殊、突出的环境问题，这就要求地方通过地方标准，针对这些特殊的环境问题提出要求。问题是，有的地方不但没有地方标准，乃至连国家标准都不想履行。

记者：针对这些情况，环保部怎样去推动问题解决？

熊跃辉：不久前，在环保部部长周生贤的主持下，部长专题会刚刚通过《关于加强地方标准的指点性意见》，目的就是积极争取各省级政府制定配套的严格的地方标准。部里的想法是，在当前国家标准没法完全解决的情况下，希望通过强化地方标准来解决1些地方大众反应强烈的环境问题。

另外，环保部还自2013年3月开始针对京津冀、长3角、珠3角等19个省区市的47个地级以上城市，触及火电、钢铁、石化、水泥、有色、化工等6大重污染行业和燃煤工业锅炉的新建项目纳入特别排放限值。

这47个城市的火电行业要到达这个特别条款标准，问题不大。问题最大的是钢铁行业，“特别排放限值”标准要求钢铁烧结机的机头到达40毫克每立方米，机尾要到达20毫克每立方米。这个标准将从2015年1月1日开始履行，换句话说，从现在开始算只有10个月的时间了。

依照这个标准，80%以上的河北钢铁企业需要进行技术升级，需要改造脱硫、除尘等生产环节。这个改造完成，从开工的这天开始到结束，守旧估计也要8个月时间，并且需要停产进行。

问题是，现在来看，河北还没有几个企业动手的。很明显，到2015年1月1日，他们要不就是背法干了，要不就得停了。

记者：环保部是不是在抓紧推动他们履行？

熊跃辉：环保部1直在严格要求，近期还要做1些评估，提示地方政府迅速行动。

最大的问题是管理交叉

记者：在你看来，环保标准履行不力是不是由于惩办力度不够？

熊跃辉：我当了5年华北环境保护督查中心主任，标准履行不力的1方面缘由就是处罚力度不够，不足以刺激企业去完善工艺设施，推行环保展会，加强理念。到达标准排放。

在打击非法排污等问题上，现行法律比较疲软，《环境保护法》20多年都未曾修改。很多人大代表跟我说，我等《环境保护法》修改都等到水黑了，等到1代人的头发白了。20多年前法律规定的处罚措施，现在看来明显微不足道。

举个例子，非法排污是依照排污费的3到5倍来处罚，如果平时交3000元排污费，假定排污10天，这没多少钱，对企业来讲处罚不痛不痒。而且，环境执法部门处罚手段极其单1。之前就是单纯停留在行政处罚上，事实上，如果要制裁1个背法企业，需要刑事处罚、民事处罚等多种手段。

从国外来看，民事追究是很重要的手段。但在我们国家，追究民事处罚现阶段依然相当难。首先是取证难，比如说环保部门的监测数据，没有规定可以给老百姓看，可以给你拿去打官司，乃至有的地方还以保护企业为由不让老百姓看。老百姓拿不到证据，他自己去监测又有严格规定，如果不是科学取样也没有用。

关于刑事责任，2013年6月“两高”对《刑法》338条作出司法解释后，环境污染刑事案件的可操作性才大大增强。过去追究刑事责任是以“后果定罪”，如造成多少人伤亡、多少耕地失耕等，才能追究刑事责任，问题是现实中环境后果评估极其困难。去年“两高”作出司法解释后，转变成“行动入罪”，只要你有危害环境的行动，便可能被追究刑事责任。

入罪门坎下降以后，我感觉到效果大不1样。过去我带队下去督查，他们根本不怕你，乃至有的还盼着你去处罚。由于他只要被罚过，就等于拿到了“免死金牌”，监管部门就再没辙了。

记者：从环境督查的角度来讲，地方省市的督查职责存在的问题是甚么？

熊跃辉：地方执法的问题有几种情况，1种是“不敢为”，过去考核干部的主要手段就是看GDP的增长，至于老百姓的健康、环保等等指标都是没有束缚性的。所以，很多地方政府不让环境管理部门去企业检查。我们遇到过很多这类情况，要进园区企业检查，说不行，要有纪委批准。这些“土政策”完全凌驾于法律法规、国家政策之上。

还有1种是客观上“不能为”，我国很多基层环保部门缺人材、缺能力、缺技术装备的问题极其突出。我曾问1个县的环保局，他们10年没有进过1个科班出身的环保人材。很多时候下去督查，走1路能抓出1路的问题，但是有的地方环保队伍终年累月在那儿都找不出问题。何况，很多地方企业也在挖空心思跟你对抗、造假，让你轻易监测不出来。

记者：这些问题在地方很普遍吗？有人据此提出对环保执法队伍进行“垂直管理”，有没有必要？

熊跃辉：这些问题特别突出。固然，还有“不作为”的情况。在执法中，见风使舵，讨好某些企业、领导，对当地的政绩工程、首长工程，对有些和领导沾亲带故的企业，网开1面，从以来往看，这类“行政干预、地方保护”是很普遍的。

不过，近年来随着强调科学发展观，党中央、国务院的要求愈来愈严，政策愈来愈具体，地方领导干部和老百姓的环保意识增强，这类明目张胆的地方保护主义确切愈来愈少了。

现在来看，我觉得直管没有必要了。这有3方面的理由：第1，法律已规定环境保护是地方各级人民政府负责，把队伍收上去了，哪儿来人干活呢？第2，收上去是治标不是治本，治本要加强对地方环境质量的束缚性考核，调动地方的积极性。第3，国家层面应当是侧重宏观管理，通过制定标准、加强考核，来强化地方政府的责任意识。

记者：除制定标准、改进管理机制，市场的手段呢？

熊跃辉：市场的问题也是管理的问题。现在最大的问题就是管理交叉。这在机动车领域体现得比较明显，针对机动车减排，车、油、路是3位1体的，有好车、没好油，有好油、没好路，都是白搭。

比如柴油有车用柴油、普通柴油，前者的含硫率比后者标准严格，但我们督查发现有的高速路上还是可以加到普通柴油。这块儿谁去管？我们管不到加油，交通部门也没法管，对车主来讲，加车用柴油还是普通柴油对其没啥区分，后者还更便宜。因此，协同管理是个关键问题。

再比如新车要进行型式核准，但我们接到过举报，有的车企送检的是符合“国5”排放标准的车，但市场卖的却是“国3”的车。

记者：从环境管理体制来看，过去主要侧重“总量排放”控制，未来对外界关注较多的“排污许可证制度”是不是会有推动？

熊跃辉：客观上，“总量减排制度”是作出了巨大贡献的，但新的情势下确切需要进行精细化管理。我概括了1下，现在的环境保护是“不缺技术缺良知、不缺标准缺履行、不缺口号缺机制”。

环保部几次讲到要全面推行“排污许可证制度”，重视从完善顶层设计入手，简单地理解就是让每个区域根据环境容量来肯定排放量。今年开始，我们要全面推行。